Qui crée le droit, comment, et pour quoi faire ? On doit, pour répondre à cette question, qui n'est qu'apparemment simple, sortir de la théorie d'un législateur tout-puissant et inconditionné pour observer que le droit est le produit complexe d'une culture, le résultant de rapports de forces, l'enjeu de luttes d'intérêts, un fondement à investir et influencer.
Cette vue globale, transversale et réaliste, de la création du droit oblige donc à ne pas se limiter au seul droit institutionnel et procédural et à confronter droit constitutionnel, droit administratif, histoire du droit, sociologie juridique, histoire des idées politiques et réalités administratives.
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