Entrons dans le coffre-fort de la France

Ils auraient pu être invités à Quais du Polar à Lyon : Marion L'Hour est journaliste au service économique et social de France Inter, Frédéric Says est journaliste politique et éditorialiste aux Matins de France Culture. Ensemble, ils signent un livre haletant comme un polar dans les coulisses du ministère de l’économie et des finances, Dans l’enfer de Bercy (JC Lattès).

Ce livre est en lice pour le Prix Albert Londres.

De quoi on parle ?

Bercy, c’est un bâtiment qui plonge un pied dans la Seine et le nez dans le coffre-fort de la France. C’est une des clefs du pouvoir mais on n’en connaît pas les mystères ni les fonctionnements.  Ce qu’on en sait, c’est qu’en 15 ans, Bercy a connu 12 ministres de l’Economie et des Finances. En Allemagne, le ministre des Finances occupe ce poste depuis 2009, et en Grande-Bretagne, trois ministres se sont succédés en 19 ans. Ce qu’on en dit, c’est que Bercy est à la botte de l’Europe. Et ce qu’on en voit, c’est que ce super-ministère est le lieu d’intrigues, de complots, de drames et d’ambitions qui ont pour objectif de se hisser à l’Elysée.

Amour, gloire et beauté 

En 2012, François Hollande ne nomme pas moins de 7 ministres à Bercy. Sur le papier, cela donne une importance folle à ce ministère, promettant une efficacité hors norme. Dans les faits, ce sont sept sources d’intrigues, d’antagonismes qui affaiblissent le pouvoir de ce super-ministère. L’économie est un enjeu clef dans le fonctionnement de l’Etat et ses prérogatives sont plutôt très disputées entre l’exécutif et le gouvernement. Par exemple, la taxe « tampons hygiéniques » est imposée par des députés, la taxe sur le tabac par L’Elysée ou Matignon, et le cas Arcelor-Mittal a donné l’occasion d’un bras de fer entre Bercy et Matignon. C’est l’Elysée qui fait les nominations et impose le directeur de cabinet du ministre. Bercy, un lieu des plus hautes responsabilités mais à la liberté très… encadrée.

Gauche ou droite, même combat ?

Le Trésor est une administration déloyale et ultralibérale selon Montebourg, une maison de droite pour Axelle Lemaire. Le turnover y est fort mais l’administration, elle, reste stable.

Les ministres se succèdent mais les fonctionnaires restent, en majorité des hommes puisque seuls 23% des emplois de direction du ministère sont occupés par des femmes. Bienvenue dans un monde de technocrates, où la couleur politique de la tête est la petite touche de vernis qui parfait le tableau. Le guide des réformes, tenu méthodiquement à jour et qui sert de base à toute nouvelle équipe ne change sensiblement pas, quel que soit le gouvernement.

Et le livre ?

Dans l’enfer de Bercy est une enquête formidable. On n’a pas forcément l’élan vers ce genre de livre, habituellement fastidieux et dont tous les gossips se retrouvent rapidement dans la presse. Mais si le fond de l’enquête du livre est indéniablement très solide, la forme est aussi une belle surprise. Beaucoup d’anecdotes nourries par plus de 70 interviews, un humour fin, une précision qui borde un propos fluide : les écueils de l’écriture à quatre mains et d’une documentation pléthorique sont déjoués avec panache et élégance. A la fin du livre, les mystères sont envolés, le lecteur est très renseigné, la boîte d’aspirine n’a pas été ouverte et mieux encore : on a pris un plaisir réel à lire ce roman du pouvoir français.

© Karine Papillaud

A lire, pour en savoir un peu plus sur les coulisses du livre et les coursives de Bercy, l’interview de Frédéric Says et Marion L’Hour :

« Notre enquête ne se veut pas un livre d’actualité, qui s’attaque à tel ou tel. Il décortique un système »

Ils sont jeunes, ils sont beaux, ils sont super pros : Marion L’Hour, journaliste économique sur France Inter, et Frédéric Says, éditorialiste politique sur France Culture, ont eu la gentillesse de nous donner un entretien au sujet de leur spectaculaire enquête sur le ministère des Finances, Dans l’enfer de Bercy (ed. JC Lattès). Ils répondent d’une seule voix, à l’image de leur livre, écrit à quatre mains.

Frédéric Says, Marion L ‘Hour, vous avez publié cette enquête sur le super-ministère de Bercy il y a quelques semaines. A première vue, ce n’est pas le sujet idéal pour des journalistes qui ont envie de se faire connaître, qu’est-ce qui a guidé votre choix ?

Au départ, nous avions pour projet d'écrire une biographie d'Arnaud Montebourg. En commençant à travailler sur son passage à Bercy, nous nous sommes aperçus que le vrai sujet était là : de quelles marges de manœuvre dispose un ministre au sein de ce vaste et puissant ministère ? Nous avons donc réorienté notre travail et rencontré plus de 70 protagonistes (ministres, anciens ministres, hauts fonctionnaires, entrepreneurs, représentants syndicaux, lobbyistes) pour mener cette enquête, qui nous a pris deux ans. L’idée n’était pas tant de « se faire connaître » que d’essayer de mener un travail utile sur ce ministère par lequel tout passe, y compris des décisions qui concernent tous les citoyens, des impôts aux plans sociaux, du budget de la Défense à celui de la Culture.

En fait, on découvre une enquête passionnante, au-delà des gossips. L’information est-elle simple à recueillir ou le « coffre-fort » ainsi qu’on appelle Bercy se laisse–t-il difficilement ouvrir ?

Des lecteurs eux-mêmes passés par Bercy nous l’ont confirmé : il y a dans ce ministère une véritable culture du secret. L'information est difficile à vérifier, à "recouper". Deux raisons à cela : d’abord le « devoir de réserve » auxquels sont astreints les milliers de fonctionnaires de Bercy. Ensuite le fait que chaque "camp" a bien sûr ses intérêts : les politiques et l'administration ont tendance à se rejeter mutuellement la faute de l'inertie ou des échecs, les ministres des différents étages se renvoient également la balle, les rivalités sont entretenues. Nous avons aussi garanti l'anonymat à plusieurs de nos interlocuteurs sur les révélations "sensibles", comme celles qui concernent les impôts et certains passe-droits qui peuvent être consentis. De rares interlocuteurs ont même refusé nos demandes d'entretiens, comme Emmanuel Macron. C'est dommage, il aurait pu s'expliquer sur les "frais de bouche de Bercy" que nous dévoilons dans le livre : il a utilisé 80% de l'enveloppe des frais de représentation de son ministère en seulement huit mois, pour des dîners et des déjeuners avec des personnalités influentes (artistes, chefs d'entreprises, responsables religieux...), dont certains n'avaient rien à voir avec le ministère de l'Economie. Suite à la sortie du livre, Emmanuel Macron a confirmé les chiffres que nous révélions. 

Ministre des finances, ministre de l’économie : comment se partagent les pouvoirs ?

Schématiquement, le ministre de l'Economie a pour mission de stimuler la croissance, l'emploi, les échanges commerciaux. Le ministre des Finances doit lui veiller à l'équilibre des comptes publics, au financement de l’économie et il représente le gouvernement français à l'extérieur, notamment à Bruxelles et au FMI. Cela dit, souvent le ministre de l'Economie et des Finances a été une seule et même personne, comme Dominique Strauss-Kahn, Christine Lagarde, ou - désormais, depuis le départ d'Emmanuel Macron - Michel Sapin. La répartition des rôles idéale reste un point de débat. Plusieurs parmi nos interlocuteurs considèrent qu’il faut deux ministres : un super ministre de l’industrie et un responsable des cordons de la bourse. En réalité les équipes de Bercy gardent un bon souvenir du « super ministre » DSK. L’économie marche sur deux pieds, et à notre sens séparer son financement et son développement relève d’un jeu de rôle un peu artificiel.

On peut avoir l’impression que Bercy est un paquebot qui suit sa route sans que les changements politiques en infléchissent le cours. A quoi cette impression est-elle due et est-elle juste ?

Au cours de cette enquête, nous avons découvert l'existence d'un énorme dossier, qu'on appelle à Bercy le "Rapport sur l'état de l'Union". Chaque nouveau ministre le trouve sur son bureau. Ce dossier, préparé à Bercy par la puissante direction du Trésor, dresse un panorama complet de la situation financière et économique de la France. Il formule aussi des propositions de réformes. Or, une chose nous a surpris : que le ministre soit de gauche ou de droite, ce dossier est à 99% le même ! Quand nous interrogeons les hauts fonctionnaires, ils l'assument : leur mission est de décrire le réel, et d'y inscrire les propositions qu'ils font. Et le réel, c'est la mondialisation, les règles européennes... d'où une politique économique qui change peu malgré les alternances politiques... Dans d’autres pays, l’administration fait des propositions différentes selon la « couleur » politique de la nouvelle majorité.

Vous parlez et pas forcément tendrement de certains ministres ou ex-ministres, comme Moscovici, Sapin, Macron, Montebourg : pouvez-vous nous jurer que vous n’êtes pas de parti-pris ?

Les ministres que vous citez là sont les plus récents, donc par définition ceux sur lesquels notre enquête a révélé le plus d'informations ! Mais nous n'avons surtout pas voulu faire un bilan du quinquennat. Au contraire, nous avons aussi rencontré des anciens ministres, comme Francis Mer, ministre de Jacques Chirac, ou d’anciens directeurs du Trésor, comme Daniel Lebègue, avec un objectif : comprendre, au-delà du tourbillon de l'actualité, les blocages qui subsistent à Bercy - et qui pour la plupart, ne datent pas de ces dernières années. Notre enquête ne se veut pas un livre d’actualité, qui s’attaque à tel ou tel. Il décortique un système et essaie de mettre en lumière ses points forts et ses défauts.

Bercy est-il un lieu de pouvoir avant d’être un lieu d’exercice du pouvoir ? 

Il est un lieu quasi-indispensable dans la conquête du pouvoir. Qui veut être président un jour peut difficilement se passer de cette expérience. Avoir le pouvoir c’est souvent avoir des moyens. Diriger Bercy, c'est être à l'école du pouvoir. Dans notre livre, Eric Woerth (ancien ministre du Budget), a d'ailleurs cette formule : en politique, si on n'est pas passé par Bercy, "on reste un stagiaire". Son candidat LR à la présidentielle François Fillon appréciera. Le ministère de l'Economie et des Finances compte 140 000 fonctionnaires, il s'occupe de sujets aussi variés que la fiscalité, le commerce extérieur, la dette, les entreprises... Et bien sûr le budget. C'est d'ailleurs le seul ministère qui est présent à quasiment toutes les réunions interministérielles. In fine – avec le président de la République - c'est lui qui dit "oui" ou "non" aux réformes. 

François Hollande a nommé en 2012 7 ministres à Bercy, une technique du panier de crabes qui dilue les pouvoirs : cela ne rend-il pas la direction de ce super ministère difficile voire impossible?

L'Elysée se méfie depuis toujours de la "forteresse" Bercy. Diviser le ministère, c'est avoir la garantie qu'il ne sera pas trop autonome - et donc pas trop puissant. Balladur l’a partagé entre Sarkozy et Alphandéry, Sarkozy entre Christine Lagarde et Eric Woerth. Et le paroxysme, effectivement a été atteint au début du mandat de François Hollande : sept ministres et secrétaires d'Etat au sein de Bercy. Soit la garantie que chacun se neutralise, afin que le vrai ministre de l'Economie se trouve en réalité... à l'Elysée. Dans le livre, Pierre Moscovici nous raconte d'ailleurs à quel point la politique économique - et surtout fiscale - se décidait d'abord dans le bureau de François Hollande. Pour le moindre taux, François Hollande prenait une part active à la décision. C’est lui qui a tranché dans l’affaire de pigeons (la taxation du capital). Lui encore, qui a annoncé la mise en place de l’imposition à la source, sans même en avertir les ministres de Bercy ! Certains de ses anciens ministres l’ont d’ailleurs qualifié devant nous de "super chef de bureau de la fiscalité". Ils ont gardé l'impression d'avoir eu les mains liées... Mais aussi pour certains de se retrouver face à un chef de l’Etat éloigné de l’économie réelle.

Parlons des moyens de Bercy : vous dites que ce qui n’est pas interdit est autorisé, ce qui est interdit est autorisé à condition que ça ne se voit pas : auriez-vous des exemples ?

Bercy est chargé de veiller à ce que les règles européennes soient appliquées. Mais cela n'empêche pas d'avoir, parfois, la tentation de contourner discrètement ces règles. Par exemple, les traités européens interdisent les aides publiques aux entreprises. C'est à dire que l'état ne peut pas apporter d’argent directement à une entreprise, sinon il gêne la "concurrence libre et non faussée", qui est un principe européen. Mais certains de nos interlocuteurs, à Bercy, nous racontent comment ils se sont affranchis de ces règles. Par exemple, une astuce consiste à "saucissonner" les aides à une entreprise, pour que leur montant passe sous la barre du maximum acceptable. Une autre technique consiste à accorder une avance (légale), tout en oubliant de demander remboursement ou en le demandant au tout dernier moment... Ce qui s'apparente en fait à un don.

L’un des hauts-fonctionnaires interviewés explique que « Dès l’Ena on sait que le Trésor est plutôt libéral, plutôt pro-construction européenne ». D’où vient l’idée que c’est l’Europe qui décide ?

Appliqué à raisonner dans « le monde tel qu’il est », Bercy ne cesse de se poser la question : « cette mesure est-elle bruxello compatible » ? A première vue, l'Union européenne contraint, certes fortement la décision économique. D'abord, il faut respecter la règle du déficit à moins de 3%. Cela oblige à couper un certain nombre de dépenses. Ensuite, les règlements interdisent, nous l'évoquions, de fausser la concurrence. Un exemple : il y a quelques années, l'administration réfléchissait à un système pour favoriser l'installation de double-vitrage dans les habitations. L’objectif ? Favoriser les économies d'énergie (le double-vitrage isole mieux), mais aussi avantager les entreprises françaises, qui sont meilleures sur ce marché. Or, les hauts fonctionnaires de Bercy se sont vite aperçus que le fait de favoriser le double-vitrage - par exemple par une fiscalité avantageuse - aurait été perçu comme une entrave à la libre concurrence, et comme une forme de "discrimination commerciale" à l'égard du simple vitrage. Le projet est donc retourné dans les cartons. Cela dit, beaucoup de responsables politiques critiquent Bruxelles, mais oublient de dire que tout cela est le résultat de traités que nous avons nous-mêmes signés ! Par ailleurs renoncer à toute politique un peu audacieuse ou moins orthodoxe en prenant l’Europe pour prétexte serait une erreur. Plusieurs hauts-fonctionnaires nous ont vanté les vertus de l’argumentation pour faire passer une décision au départ peu appréciée de Bruxelles. Jouer les bons élèves peut payer. Par ailleurs l’UE n’est pas si sévère qu’on le dit : elle impose une règle qui limite la dette à 60% du PIB, or comme le constate un ancien directeur du Trésor dans notre livre « la France est à quasiment 100%, et le diable n’est pas sorti de sa boîte » !

Finissons sur une note encourageante pour la France concernant Bercy, je vous laisse choisir ? 

Au-delà des blocages, des rivalités, des défauts que nous décrivons, le ministère est composé de cadres extrêmement bien formés, très compétents. Ils sortent des meilleures écoles, et sont d'ailleurs extrêmement courtisés par le secteur privé. Le bon fonctionnement de Bercy dépend en fait d'un alignement des planètes : il faut à sa tête un ministre qui ait du poids politique (pour remporter ses arbitrages), qui soit compétent en économie (ça semble évident, mais nous montrons que ça n'a pas toujours été le cas...), qui bénéficie de la confiance de l'Elysée et de Matignon. Quand cet alignement des planètes se produit, une bonne partie des blocages disparaît. Le secret du ministre efficace se trouve dans cette alchimie, mais aussi dans le travail – Bernard Cazeneuve en a été un exemple selon notre enquête – et dans la volonté. Être ministre de l’Economie et/ou des Finances n’est pas un long fleuve tranquille, et pour faire quelque chose de ce portefeuille, il faut le voir comme autre chose qu’un tremplin vers d’autres fonctions.

Propos recueillis par Karine Papillaud