Santi Romano, l'auteur de L'ordre juridique, le livre de théorie du droit italien le plus traduit et commenté à l'étranger, est également le dernier président du Conseil d'État de la période fasciste et le seul nommé par Benito Mussolini. Alors que sa théorie a inspiré de nombreux auteurs se réclamant du pluralisme et critiquant l'étatisme, ses choix personnels révèlent au contraire un attachement viscéral à la nation, une pensée profondément conservatrice et un culte évident de l'autorité. Cette apparente contradiction constitue le point de départ de l'ouvrage ; l'approche biographique révèle la cohérence qui caractérise l'oeuvre pléthorique de Santi Romano mais aussi sa trajectoire idéologique et politique.
Né en 1875, à Palerme, il est dans un premier temps proche des juristes libéraux de l'ère giolitienne, et en particulier de son maître, Vittorio Emanuele Orlando qui devient Président du Conseil durant la Première Guerre mondiale. Comme de nombreux libéraux, il soutient l'ascension de Benito Mussolini, auquel il restera fidèle jusqu'à la fin de la Seconde Guerre mondiale.
Obsédé par l'État et sa nécessaire continuité, Santi Romano aura mis sa vie au service de cette cause, quitte à se compromettre avec un des régimes les plus sanguinaires du siècle. Sa vie témoigne des errances de nombreux libéraux et de serviteurs de l'État face à l'ascension du totalitarisme mais également de la manière dont le fascisme a poursuivi des objectifs compatibles avec l'idéologie étatiste de la fin du xixe siècle et en particulier le renforcement du pouvoir exécutif contre le Parlement.
Santi Romano décède en 1947, isolé, épuré de toutes les institutions prestigieuses dont il a fait partie, le Sénat, l'Université, le Conseil d'État et l'Académie des Lyncéens. Il ne bénéficie pas des lois d'amnistie. Son ancien maître, Vittorio Emanuele Orlando, qui s'était éloigné à temps du fascisme lui survit et devient, à 85 ans passés, président de la première séance de l'Assemblée constituante de 1946.
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